构建多层次住房保障体系贵在求真务实

　　早在1998年国务院决定终结福利分房时，就已将住房保障体系规定为城镇住房市场的主体。时至今日，中国房改已经走过了十年的历程，以市场化、货币化为指向的中国房地产市场在改善城镇居民住房困难局面、促进产业发展、增加税收等方面曾发挥了积极的作用，但与此同时，各种问题也不断显现，在城市发展与利益博弈的双重推动下，城市地价不断创出新高，房价年年攀升已成为一部分中低收入城镇居民不能承受之重。近年来，各项调控房地产市场的政策不断出台，从2004年的“71号令”到2005年的“国八条”、“新八条”、“25号文”，再到2006年的“国六条”、“九部委37号文”，直至2007年的“24号文”，即8月7日国务院通过的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台，明确提出要建立“多层次的住房保障体系”，标志着政府住宅调控思路的再次转变。随着24号文件的出台，多层次住房保障体系被重新推到聚光灯下。广州市委、市政府在贯彻落实24号文件精神，构建多层次住房保障体系方面先虑、先思、先觉、先动，在认识与实践上都做出了颇有价值的探索，他们的做法与经验既具开拓创新意识又具典型示范意义，值得我们认真地总结与思考。

　　一、广州市建立多层次住房保障体系的主要做法

　　2007年两会期间，全国人大代表、广州市市长张广宁在接受记者采访时曾经讲过一段语重心长的话：“房价是随着经济的发展而变化的，很多因素会影响，当然其中也有人为因素。老百姓不应该慌，政府在住房问题上，永远保护着城市里的中低收入者、双特困户或者经济状况不好的家庭。”(《广州日报》2007-3-6)这番话不仅表达了一个执政者“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的政治情怀，而且道出了广州市政府建立多层次住房保障体系的根本出发点与基本思路。

　　1.坚持“公平共享、解困扶弱”的原则，不断扩大廉租住房保障范围，实现对城市最低收入住房困难家庭“应保尽保”。

　　2.加大经济适用住房建设，改进和规范管理，加快解决城市低收入家庭的住房困难。

　　3.发展中小户型、中低价位限价商品住房，调整住房供应结构，满足中等收入家庭的首次置业需求，以解决“夹心层”群众的住房问题。

　　4.加大、加快住宅供应，缓解供需矛盾。

　　5.积极发展住房二级市场。

　　二、广州市建立多层次住房保障体系的主要特点及经验

　　广州市委、市政府在建立完善多层次住房保障体系的过程中，立足于广州经济社会发展实际、立足于基本民生、立足于社会和谐稳定、立足于可持续发展，明确把解决城市中低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作、住房制度改革的重要内容、政府公共服务的重要职责，一手抓积极构建政府住房保障体系，切实解决好低收入家庭住房困难问题，一手抓运用市场规律和市场调节机制维护房地产市场的健康稳定发展，努力抑制商品房价格过快增长，收到了明显成效，不仅完全符合24号文件精神，而且很多工作先行了一步，积累了宝贵的特点及经验。

　　1.高水平、先保障。广州市在建立完善多层次住房保障体系的过程中，始终把实现对城市最低收入住房困难家庭“应保尽保”作为政策底线，采取现房安置和租金补贴并举的政策优惠措施，切实解决好双特困户的住房困难问题。

　　2.多层次、广覆盖。张广宁市长在接受人民网记者就房价调控等问题的专访时曾经谈道：“我们要加快构建完善的住房保障体系，为有需要的中低收入住房困难家庭提供合适的廉租房、经济适用房和中小户型、中低价位普通商品住房，包括限价商品房。”(《广州日报》2007-8-30)其实，这体现了广州市住房保障的另一个基本思路，就是多层次、广覆盖。在住房问题上，既优先保证雪中送炭，又在适当条件下锦上添花，体现了科学发展观指导下的合目的性与合规律性的统一，是政府责任与政府能力相结合的最真切表达。

　　3.讲效率、促公平。按照张广宁市长的理解：住房是公民的基本权利，保障公民的居住权是政府不可推卸的责任。而且住房是具有“公共产品”属性的特殊商品，不能完全依靠市场来解决，特别是在解决低收入住房困难家庭的住房问题上，政府一定要承担起弥补“市场失灵”的责任，运用有形之手去科学构建与经济社会发展水平和不同收入阶层相适应的住房梯级供应和消费体系。一是加强廉租住房、经济适用住房建设，对城市低收入家庭给予住房保障，保障这些家庭的基本居住需求；二是采取适度的宏观调控措施，发展中小户型、中低价位限价商品住房，抑制投机型需求，控制投资性需求，解决好“夹心层”的住房问题；三是通过市场竞争机制满足中高收入阶层改善型的住房需求。

　　4.重建设、重发展。住房问题不单纯是经济问题，更是政治问题。基于这样的认识，广州市在住房改革问题上，不求短期效应、不贪眼前利益、不做表面文章，而是实实在在把住房问题的解决当作民心工程、稳定工程、建设工程来抓。2007年3月和5月广州市先后出台了《广州市关于加快住房和土地供应加强住房管理抑制房价过快增长若干问题的意见》(简称“穗7条”)和《中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众若干问题的决定》(简称“惠民66条”)，其出发点和落脚点是把住房工作当作最重要的民生工作和中心工作来抓，把改善民生工作当作转变职能、改革体制的突破口来抓，按照市场经济规律，解决好突出的供求矛盾，从而合理地调控房价过快增长，而不是用行政手段去干涉房地产市场的正常发展。

　　三、广州市建立多层次住房保障体系的几点启示

　　有道是窥一斑而知全豹。当我们从更宏观的层面来看，广州市建立多层次住房保障体系的实践探索与创新做法，比较充分地体现了广州市更加自觉地促进科学发展的执政新理念。

　　1.对政府责任有高度的自觉

　　房地产是目前很多城市的支柱产业，对于城市经济社会发展具有极其重大的推动作用，更是城市政府的“钱袋子”。这一点我们无须回避。但是在注重政府财力增长的同时，更要关注人民群众最直接的现实利益诉求，毕竟政府所汲取的财力最终也要为实现人民群众利益服务。所以，广州市市长张广宁讲 “住房问题更是一个政治问题”，从政治的高度，把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的，妥善处理好依托市场发展房地产与保障人民群众利益的关系，这是政府对自身责任的高度自觉。

　　2.面对现实问题求真务实

　　对于在政府部门工作的同志来说，亦步亦趋地按上级部门的文件办，肯定不会出什么大错，顺水推舟地按照社会约定俗成的模式办，也肯定不会引来非议。但要真正对人民负责，对历史负责，就要有求真务实的精神状态，面对丰富的、变化发展的实践，面对人民群众的期待，解放思想，勇于创新，善于创新，不墨守成规，不得过且过。广州市政府在确定城市低收入家庭标准和允许单位自建房方面，就显示出了求真务实的精神风貌。

　　广州市为了更好地保障人民群众的利益，核定家庭年人均可支配收入具体标准时，按照房价收入比6倍确定了18287元这一相对比较高的标准，使得更多的居民有资格享受经济适用房的保障。

　　关于允许单位自建房的政策也是如此。广州市政府允许有条件、符合规定的单位自己建房解决中低收入职工的经济适用住房，是调动一切积极因素解决住房问题的良策，而不是“开历史倒车”。

　　3.更加注重政策运用的统筹性和科学性

　　广州市通过全面、系统、综合的措施来妥善解决住房问题的做法，充分体现了决策的统筹性和科学性。在住房问题上广州充分体现和坚持了统筹兼顾的原则，采取的措施是包括建体系、抓保障、促供给、调结构、抑需求、整秩序在内的综合、系统的措施体系，比如在加强住房保障的同时统筹兼顾房地产市场调控；在增加民生用地供应的同时统筹兼顾节约集约用地；在规范房地产市场秩序的同时统筹兼顾规范政府的行政行为；在完善制度建设的同时统筹兼顾加快解决历史遗留问题等等。

　　此外，广州在发展限价房方面也充分体现了决策的统筹性与科学性的有机结合。去年全国两会期间，包括广州在内的很多城市房价增长比较快。张广宁市长也表示要全力以赴、千方百计压低房价。但怎么压？完全单纯依靠行政手段，既不符合建立社会主义市场经济体制的要求，在实践中也不具有可行性。在认真分析房地产市场的情况后，广州市在进行廉租房和经济适用房建设的同时，做出了发展中小户型、中低价位的限价商品房的政策。

　　在目前房地产市场泡沫风险较高，房价增长过快时，通过增加限价房供应规模，客观上抑制了房价、特别是90平方米以下中小户型住房的价格上涨的势头。但这并不意味着政府就一直不断扩大限价房的供给规模。当房地产市场运行平稳，房价水平回落到与区域内居民收入水平基本适应的情况下，政府则减少乃至停止供应限价房，以保障房地产市场稳定健康发展。广州市的同志把限价房政策称之为：“一项一定时期内需要坚持的住房政策和一项需要根据房地产市场运行情况灵活运用的调控措施。”这种科学的政策安排，为我们构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，无疑具有宝贵的参考借鉴价值。

　　编者按：

　　广州市委、市政府在构建多层次住房保障体系方面先虑、先思、先觉、先动，在认识与实践上都做出了颇有价值的探索。为此，中央党校《理论前沿》调研组来到广州展开实地调查，并在该刊物发表了《构建多层次住房保障体系贵在求真务实——广州市建立多层次住房保障体系的调查与思考》的文章。本报特予以摘编。

　　(课题组组长：中央党校《理论前沿》杂志社主编白占群，国家建设部总工程师王铁宏；课题组成员：中央党校《理论前沿》杂志社副主编许冬梅，中国领导科学研究会秘书长助理余鸿甫。)