经济奇迹背后:农地资源的广泛流失与浪费

　　●阅读提示

　　中国经济快速增长的奇迹，是基于谋求经济增长及其“土地财政”而以农地资源的广泛流失与浪费为代价的。现行经济增长方式与发展格局以牺牲资源和未来机会为代价，是难以为继的

　　经济增长的投资驱动与出口导向特征，缘于一系列相匹配的制度安排的作用

　　经济增长为什么会呈现上述特征?在于一系列相匹配的制度安排发挥了重要的作用。

　　一是财政包干与分税制的激励。从1980年开始的财政分权改革到1994年实行的财政“分灶”体制(分税制)，有着特别的制度激励。分税制改革之前，地方财政收入在总财政收入中的比重接近80%，分税制改革后，迅速下降到45%左右。而地方财政支出的比重则从1978年的52.6%上升到2007年的76.9%。“财权上移”、“事权留置”，形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口。在行政等级、政绩考核、事权问责、任期制度等政府治理制度背景下，弥补缺口成为了地方政府的基本冲动，于是，地方政府将经济目标———财政收入放在了重要的位置。

　　二是税制本身的制度激励。各级政府的主要预算内财政收入，大概一半以上来自生产型的增值税，即税收的多少是跟产值的多少直接联系在一起的。不仅如此，干部队伍的任期制与政绩考核更强化了对GDP的目标指向。这就使得各级政府官员通过手里掌握的配置资源的权力，大量投入资源，努力招商引资，极力追求产值的增长，追求GDP的数量扩张与粗放的“工业增长偏好”成为其内在动力。

　　三是招商引资的竞争。由于GDP的增长依赖于投资与出口，所以“招商引资”成为政府的重要工作，且成效的高低与所提供的“优惠条件”密切相关。于是，地方政府追求GDP的增长转化为优惠条件的“区际竞争”。

　　四是“优惠条件”引发的增长路径。“优惠条件”竞争导致了政府竞相提供廉价资源及其他低门槛准入。包括:提供大量廉价的劳动力、出口退税、低环保要求等；提供廉价的土地资源，包括“低地价”甚至“零地价”，于是“区际竞争”又转化成为对农地的侵蚀及其租金享益的“竞赛”，进而导致了资源的浪费与环境的破坏。

　　追求经济增长以弥补财政缺口所导致的土地掠夺与农地侵蚀成为严重问题

　　首先，为了获得预算内财政收入，鼓励投资和经济增长，掠夺土地资源与投资者分享“租金”或让利，是各个地方政府吸引外资的重要手段。浙江省一项调查表明，如果征地价是100%，被征土地收益分配格局大致是:地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%。“低价征用农地———土地廉价出让———招商引资———增加产值———谋求政绩与财政收入”成为了基本的运行逻辑。

　　其次，打着“公共利益”的旗号掠夺农民的土地。虽然法律明确规定土地征用须以公共利益需要为目的，但却未对公共利益作出明确的界定，从而便利了权力控制者将征地范围肆意扩大。另外，城市规模盲目扩大，80%以上占用农民集体土地。

　　再次，利用征用权和对一级市场的垄断权获取“征地价格剪刀差”，更是极大地刺激了政府利用行政强制力征用土地的欲望。2000年，政府从每亩地上获得的收入为2.6万元，2001年则增加到8.4万元。2002年全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元，而对征地农民的补偿通常只有每亩1.5—3.5万元。1987年至2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地。

　　中央从1995年就提出要转变经济增长方式，但“久转而无根本效果”。我们认为关键在于政府主导经济增长的体制格局没有根本性转变。模式上表现为政府主导型的经济增长模式；体制上表现为政府对经济资源的控制、对要素流动的管制、对经济活动的过多干预；产业上表现为数量上的粗放扩张、对GDP的数量追求；发展格局上表现为对资源的掠夺、对环境的破坏，并进一步加剧发展的不平衡。

　　可见，中国经济快速增长的奇迹，是基于谋求经济增长及其“土地财政”而以农地资源的广泛流失与浪费为代价的。必须清醒地认识到，我国现行的经济增长方式与发展格局以牺牲资源和未来机会为代价，是难以为继的。