土地要素市场化:促进经济增长方式转变

　　●阅读提示

　　综观《决定》，表面看来是推进农村的进一步改革与发展，但其精神实质与政策指向，是通过以土地为核心的制度变革及其政策硬约束，促进经济增长方式的转变与国民经济运行格局的重构

　　十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，从加强农村制度建设、积极发展现代农业、加快发展农村公共事业等方面全面部署了新形势下推进农村改革发展的主要任务。其中，土地制度变革是《决定》的关键内容。《决定》指出，要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度；建立健全土地承包经营权流转市场，并逐步建立城乡统一的建设用地市场；要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，《决定》特别说明征收农村集体土地要按照“同地同价”原则给予及时足额补偿，强调农村建设用地与国有土地享有平等权益。

　　农地制度变革更关键的是要为工业化、城市化、现代化以至国民经济的健康发展提供制度支撑

　　综观《决定》，表面看来是推进农村的进一步改革与发展，但考虑到中国现行经济增长格局所包含的内在逻辑，我们认为，其精神实质与政策指向，是通过以土地为核心的制度变革及其政策硬约束，促进经济增长方式的转变与国民经济运行格局的重构。

　　应该说，中国的人地矛盾极为严酷，农地是永远的国家战略资源。因此，农地制度的变革是事关“三农”乃至整个国民经济与社会发展的重大问题。如果基于国家安全、社会和谐以及可持续发展的基本信念，农地制度变革的目的就不仅仅在于提供保护农民利益与改善土地资源配置效率的产权基础，更关键的是要为工业化、城市化、现代化以至国民经济的健康发展提供制度支撑。《决定》的宏观社会经济效应值得期待。

　　家庭承包制的实施，带来了农业劳动积极性与生产效率的极大提高，由此，农业部分产品剩余的出现带来了流通计划体制的突破与农村产品市场的发育，农业剩余劳动力的显性化引发了劳动力市场的深刻变化。但是，农村的土地市场却始终发育滞后，使得农村资源配置存在广泛的扭曲。《决定》所强调的“两个市场”显然有利于发展方式的变革。

　　土地承包经营权流转市场为农业增长方式的转变提供制度保障

　　必须承认，现行家庭承包制在实际运作中存在重大缺陷。第一，均田承包在封闭的小农经济背景下是相对有效率的，一旦出现人口的流动与变化，不稳定性与分散性成为其必然的制度缺陷。第二，随着农村非农产业的发展，普遍出现了半自给性小规模土地经营基础上的农户兼业化与副业化，农户的抛荒、土地的分散使用、经营规模的狭小在资源配置上造成了巨大的效率损失，并威胁国家的粮食安全与食品的质量安全。

　　于是，在赋予农民充分而有保障的土地承包经营权的前提下，按照效益原则配置土地资源，改变现有分散的、狭小的、低效率的土地使用格局，造就土地集中机制，从而实行规模经营，使制度变革提到了议事日程。因此，《决定》指出:“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”

　　土地承包经营权流转市场的构建，为农业规模化、集约化、现代化经营提供了重要激励，为农业增长方式的转变提供制度保障。一是流转市场的价格生成，有利于节约和集约利用农地；二是土地流转有利于土地的适度集中，改善规模效率；三是有利于农业的专业化经营，改善分工效率；四是有利于提升农业的技术与装备水平，改善农业的“迂回”经济性；五是有利于提高管理水平，改善农业经营的组织化、标准化与农产品质量安全。

　　更为重要的是，农地的流转一方面可以使农民获得农地流转性租金，进一步激活农业剩余劳动力的转移，加快劳动力市场的发育；另一方面有利于在提高务农收入的同时保证国家的粮食安全。

　　建设用地市场瓦解现行粗放经济增长方式背后的逻辑链条

　　实行最严格的节约用地制度，旨在按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，努力转变现行用地方式；建立城乡统一的建设用地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，旨在通过土地价格的市场生成，在保障农民土地权益的同时提升用地成本，从而避免对土地资源的过度占用。

　　前者是从管制的层面强化节约用地，后者是从市场的层面激励有效用地。通过“管制”与“市场”的双重机制，一方面斩断地方政府“土地财政”侵蚀土地的“黑手”，另一方面遏制企业对土地的低效利用，同时打击政府与企业在土地占用上的“寻租”与“合谋”，从而瓦解现行的粗放经济增长方式背后的逻辑链条。因此，促进土地利用方式的创新和土地利用效率的提高，意在加快经济增长由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变。

　　不仅如此，土地流转还将开启城乡一体化的新路径。构建和规范农村集体建设用地的流转机制，可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果，显化集体土地资产价值，促进农民获得财产性增收。一方面通过适当的集中与合理的土地置换，可以避免农村居民点过于分散的居住方式所造成的土地浪费，推进新农村建设并化解耕地红线失守的尴尬；另一方面通过“承包权换股份、宅基地换住房、土地出让换补偿”，推动土地的资本化、物权化与市场化，有利于提高农民非农转移的稳定性与强化劳动市场，从而有利于弱化城乡二元体制并推进城乡一体化进程。此外，土地资本化与市场化无疑会有力推进农村金融市场的发育。